沅政办发〔2025〕15号

各镇人民政府、街道办事处，市直有关单位：

《沅江市构建汛旱并防与耕地置换协同推进机制实施方案》已经市人民政府同意。现印发给你们，请认真组织实施。

沅江市人民政府办公室

2025年8月20日

沅江市构建汛旱并防与耕地置换

协同推进机制实施方案

为全面贯彻党的二十届三中全会精神，按照省委、省政府及益阳市委、市政府政府的决策部署，围绕稳定耕地总量、提升耕地质量、优化耕地布局总体目标，统筹做好耕地保护和防汛抗旱工作，全面提升人民生命财产安全、粮食安全和水安全保障能力，结合我市实际，制定本方案。

一、总体目标

系统谋划、改革创新、突出特色、形成经验。耕地保护责任全面落实，粮食生产保障有力，水资源高效协同利用，全市经济高质量发展。

近期目标（2025年年底）：黄茅洲镇、草尾镇、泗湖山镇、新湾镇开展试点，探索构建汛旱并防与耕地置换协同推进机制。

中期目标（2026年年底）：全市其他镇（街道、中心）充分借鉴试点地区经验做法，全面构建汛旱并防与耕地置换协同推进机制。

远期目标（2029年年底）：构建汛旱并防与耕地置换协同推进机制运行顺畅，各类重大水利工程建设和耕地保护协同融合、相得益彰，汛旱防御能力和耕地旱涝保收能力全面提升，全市耕地数量有增加、质量有提升、布局更优化。

二、重点任务

（一）协同推进汛旱并防与耕地开发复垦恢复，稳定耕地总量。充分考虑水资源承载能力，在摸清全市新增耕地潜力基础上，因地制宜通过多种途径增加耕地总量。

1.依托环洞庭湖区域水资源配置工程批量增加耕地。以黄茅洲镇为试点单位，通过实施骨干支渠输配水工程、新改扩建水源工程，发挥水利工程新增耕地和提升灌溉能力作用，促进洞庭湖区扩面积、提单产、保增收，全面提升粮食生产能力。全市各镇（街道、中心）针对2024年10月后的非耕地，按照“以水定地，以地配水”的原则，协同推进耕地恢复项目，预计新增耕地5165亩。以黄茅洲镇为试点单位，预计新增耕地326亩。（责任单位：市自然资源局、黄茅洲镇）

2.依托城乡建设用地增减挂钩推进闲置土地、低效用地整理恢复为耕地。协同推进蓄洪垸居民迁建与耕地垦造，因地制宜将退化果园、坑塘、废弃建设用地统筹恢复为耕地，探索将其他闲置、低效国有农用地和建设用地退出，整理恢复为耕地。同时完善农田水利基础设施，提高农田灌溉效率和排涝抗旱能力。（责任单位：市自然资源局、市城投集团）

（二）协同推进汛旱并防与耕地改造，提升耕地质量。坚持量质并重，改善耕地灌溉条件、机械化生产能力和农业生产适应性，利用优质耕作层资源改善土壤条件，多措并举提升新增耕地质量。

3.汛旱并防与高标准农田建设相结合。科学编制高标准农田建设实施方案，优先将洞庭湖区和其他平原区、大中型水利灌区范围内条件较好的耕地以及周边适宜垦造的优质后备资源纳入高标准农田建设范围，推动小田改大田、散田变整田、旱地变水田，建设旱涝保收、高产稳产现代化良田，实行严格保护。以草尾镇、黄茅洲镇为试点区域，实施5万亩高标准农田建设项目，预计新增水田297亩。（责任单位：市农业农村局、草尾镇、黄茅洲镇）

4.汛旱并防与全域土地综合整治相结合。以草尾镇、泗湖山镇为试点区域，通过学习借鉴“千村示范、万村整治”工程经验，系统考量区域全要素需求，强化水资源刚性约束，提高农田灌溉效率和抗早能力，加强耕地集中连片整治，优化耕地和永久基本农田布局。预计新增耕地750亩。（责任单位：市自然资源局、草尾镇、泗湖山镇）

（三）协同推进汛旱并防与耕地园地林地置换，优化耕地布局。以可长期稳定利用耕地增量为基础，以区域补充耕地指标和耕地保护目标置换为手段，以粮食安全、产业协调发展和农民增收为目标，按照“宜耕则耕、宜园则园、宜林则林”要求，稳妥有序推进耕地与园地、林地置换。

5.做好置换需求摸底和有序实施。以新湾镇为试点区域，开展新增耕地潜力和园地林地资源调查，明确可退出耕地和可退出园地、林地情形，制定耕地、园地、林地置换政策。做好置换有序实施。坚持“先补后占、退补平衡”原则，以增加耕地稳总量为基础，适度做好耕地置换，有序推进山上耕地逐步调整到山下、果树苗木上山上坡。国家公益林和自然保护地、国有林场等区域的林地及25度以上陡坡林地，原则上不得置换为耕地，重点将山区无人耕种的零星耕地、25度以上不宜耕种的坡耕地和严重灾毁耕地等难以稳定利用的耕地置换为园地或林地，发展林果产业，逐步构建“山顶林戴帽、山中果缠腰、山下吨良田”的农业生产格局。（责任单位：市自然资源局、市林业局、新湾镇）

三、创新机制

（一）建立部门联席会议机制。建立市级构建汛旱并防与耕地置换协同推进工作联席会议机制，组建工作专班，专班办公室设市自然资源局。研究制定决策议事组织办法，原则上每月召开1次调度会议，听取工作情况汇报，研究解决汛旱并防和耕地置换协同推进工作中的重大事项、重要问题，调度部署阶段性工作，推动工作稳步有序开展。市委改革办根据实际工作需要，适时召开工作推进会。（责任单位：市自然资源局、市委改革办、市发展改革局、市财政局、市交通运输局、市农业农村局、市水利局、市林业局）

（二）建立规划管控机制。以国土空间规划为基础，按照“统一底图、统一标准、统一规划、统一平台”总体要求，协同推进耕地保护、林地保护利用、河湖水域保护、水利工程建设、高标准农田建设、农村公路建设等专项规划编制和实施。按照耕地、园地、林地的优先序，科学安排水利工程建设、农村公路建设、耕地开发复垦恢复、高标准农田建设、全域土地综合整治和耕地园地、林地空间置换。（责任单位：市自然资源局、市交通运输局、市农业农村局、市水利局、市林业局）

（三）建立信息共享机制。以年度国土变更调查成果、国土空间规划为基础，自然资源、农业农村、水利、交通运输、林业部门协同开展资源调查评价，动态管理可新增耕地、可提质改造耕地、可置换低效林地资源潜力和难以长期稳定利用耕地资源，推进跨部门资源数据信息共建共享共用。（责任单位：市自然资源局、市交通运输局、市农业农村局、市水利局、市林业局）

（四）建立项目联合会商机制。聚焦国家重大战略部署，紧盯国家政策和资金投向，结合实际，谋划部署一批示范引领强、综合效益好的重大工程项目。坚持多目标统筹、多要素聚集，在项目工程的可行性研究和初步设计阶段，对汛旱并防和耕地保护类项目进行联合会商。新立项的水利设施工程和农村公路工程要分析研究耕地占用补充和新增耕地情况，灌区类水利工程建设要将新增耕地和新增灌溉能力作为选址立项的重要考量因素，耕地开发复垦恢复、全域土地综合整治、高标准农田建设等耕地保护类项目要分析研究水源保障和完善水利设施建设等情况，在多目标平衡中实现重大项目综合效益最大化，做到同谋划、同部署、同实施。（责任单位：市发展改革局、市财政局、市自然资源局、市交通运输局、市农业农村局、市水利局、市林业局）

（五）建立资金协同保障机制。坚持有效市场和有为政府协同发力，强化财政资金支持，要加大财政投入和涉农资金统筹力度，按照“渠道不乱、用途不变、集中投入、各负其责、各记其功、形成合力”的原则，将高标准农田建设、水利工程建设、农村公路建设、耕地开发复垦恢复、全域土地综合整治等资金统筹用于汛旱并防与耕地置换协同推进，鼓励社会资本参与，发挥各项资金的叠加效益。支持新型经营主体开展规模化种植和经营，规范引导土地经营权有序流转，实现汛旱并防、耕地保护和群众增收共赢目标。（责任单位：市财政局、市发展改革局、市自然资源局、市交通运输局、市农业农村局、市水利局、市林业局）

四、组织实施

（一）强化组织领导。工作专班进一步强化顶层制度设计，加强指导和评估，加强对构建汛旱并防与耕地置换协同推进工作的统筹协调，完善部门协同，形成市、镇（街道、中心）联动的工作机制。市级相关部门要密切配合，强化工作协同。

（二）突出示范引领。坚持“由点到面、由易到难、先立后破”原则，谋划实施5个类型项目。由试点区域到全市范围，建立符合地方特色的可复制、可推广工作机制，持续总结经验，深入挖掘亮点，通过多元化渠道加大宣传力度，为全省科学有序推进该项工作机制提供沅江经验和沅江智慧。

（三）加强政策引导。自然资源部门负责完善耕地占补平衡指标统筹机制。财政部门负责统筹有关专项资金，支持构建汛旱并防与耕地置换协同推进机制，科学安排重点工作任务经费。交通运输部门负责落实农村公路建设规划要求，优化项目用地选址，鼓励综合利用沿线服务设施和土地资源。水利部门负责建立流域区域可用水量分析评价和灌区类水利工程新增耕地潜力、新增灌溉面积分析评估工作机制，将新增耕地和提升灌溉面积作为水利项目立项的重要效益指标，制定水利工程建设和耕地置换协同推进的支持政策措施。农业农村部门负责制定汛旱并防与高标准农田建设协同的政策措施，将高标准农田建设任务在洞庭湖区和其他平原地区、蓄洪垸、大中型水利灌区范围内适当倾斜。林业部门会同自然资源部门进一步明确林地管理边界，加强林地管理，推动耕地园地林地置换。各部门要加强政策取向一致性评估，补充完善政策缺失内容，做好政策传导实施，统筹考虑汛旱并防与耕地开发利用工作。

（四）保障人民权益。坚持以人民为中心，充分尊重群众意愿，广泛深入调查研究，切实维护好群众合法土地权益，根据实际情况给予合理经济补偿，留出一定过渡期，坚决杜绝“简单化”“一刀切”等强制复耕行为。及时研判推进过程中可能出现的问题矛盾，做好风险防控预案，维护社会稳定安宁。

附件：1.责任单位重点工作任务清单

2.沅江市汛旱并防与耕地置换协同推进工作联席会

议名单

附件1

责任单位重点工作任务清单